Коммерсант: «У нас есть все ключи»

Через три месяца после назначения главы Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина председателем Счетной палаты (СП) появилась новая стратегия СП. В интервью "Ъ" он рассказывает о том, зачем СП сейчас нанимает IT-специалистов и экономистов, как палата предполагает независимо оценивать исполнение правительством нацпроектов, как в работе СП предполагается продолжить работу ЦСР и как орган общественного и парламентского контроля будет создавать собственную информационную машину для информирования граждан о том, чем занято государство и что из этого выходит.

— Главный вопрос, который, видимо, интересен нашему читателю в первую очередь,— на какое развитие событий Алексей Кудрин рассчитывал, соглашаясь с предложением возглавить Счетную палату, что они намерен там делать. Первые 100 дней с момента назначения прошли, имеет смысл задать этот вопрос напрямую.

— Я много лет работал со Счетной палатой еще со времен, когда был министром финансов. Тем не менее, став во главе палаты, я открыл для себя кое-что новое.

Прежде я не задумывался об объемах всех полномочий Счетной палаты и о той роли, которую она играла и могла бы играть в политической конструкции страны.

По Конституции Счетная палата — орган общественного, в том числе парламентского, контроля над государством.

Это независимый орган власти, который должен независимо оценивать работу бюджетной системы, правительства, оценивать исполнение основных стратегических целей государства и госпрограмм, разработанных для их достижения. Поэтому после Центра стратегических разработок здесь мне оказалось неожиданно комфортно. Восстановить в Счетной палате экспертный и аналитический потенциал, создать еще одну площадку независимого и аналитически обоснованного взгляда на развитие страны — это вполне естественная задача.

В новой стратегии Счетной палаты мы описали ее миссию — содействовать ответственному государственному управлению как необходимому условию устойчивого развития российского общества и достойной жизни человека. Это и участие в выработке стратегического видения руководства органов власти, государственных организаций, представления комплексной перспективы тенденций и рисков развития страны.

Счетная палата — это, в общем, орган аудита в широком понимании, который оценивает работу исполнительной власти. Эти полномочия достаточно хорошо прописаны в законе о Счетной палате, и я вижу здесь большой резерв для развития компетенций. Сейчас Счетная палата не занимается по-настоящему стратегическим аудитом, стандарты такой работы лишь разрабатывали в последнее время, а мы хотим усилить понимание и стратегических целей, и того, как они достигаются.

Почему это важно? Начался новый политический цикл, президент определил его содержание в послании и новом майском указе. ЦСР, в свою очередь, очень много работал по подготовке предложений к повестке этого цикла, и по крайней мере часть их попала в указы. Но остается вопрос: какими инструментами, институтами, программами, бюджетной системой, структурной политикой добиться исполнения этих целей?

Мы в Счетной палате готовы давать в разных форматах — ежемесячно, ежеквартально, ежегодно — анализ того, как эти идеи достигаются на практике, и для меня это сверхинтересно.

Другое направление развития — тот самый традиционный финансовый аудит, которым преимущественно занимается палата. Его можно и нужно существенно реформировать. Я бы хотел, чтобы половина аудита, который сейчас проводит Палата, делалась автоматически, в цифровом виде, практически без участия человека. Чтобы половину тех отчетов, которые пишутся сегодня, писала информсистема, и писала бы более тщательно и подробно. Пока это только мои мечты, которые, впрочем, скоро реализуются в план действий палаты.

При реализации этой идеи мы сможем расширить число объектов проверок, увеличить охват аудита с помощью цифровых методов. Выводы могут быть более сложными, чем сейчас, возможностей для анализа будет больше.

— В системе органов власти России более независимый от основных ветвей орган чаще всего предпочитают игнорировать. Счетная палата в этом смысле — непростой случай, ее игнорировать сложно. Тем не менее вы видите эту проблему?

— Вообще, рекомендации Счетной палаты сложно игнорировать. Наши полномочия по аудиту в законе определены очень подробно. В части более широких рекомендаций и оценок их будут тем меньше игнорировать, чем более они будут выверены и обоснованы.

Кроме того, в распоряжении Счетной палаты есть еще один важный инструмент — законные требования в части открытости органов госвласти, прозрачности госфинансов, обязательных ответов на запросы граждан. Палата имеет право проверять исполнение этих требований, настаивать на исполнении, накладывать административные взыскания, штрафовать. Штрафы не уголовное дело.

Счетная палата совершенно точно не должна иметь полномочия по заведению уголовных дел, хотя можем отправлять документы дальше в правоохранительные органы,— но способ влияния у нас есть.

Если говорить о политическом игнорировании, то тут место Счетной палаты в системе органов власти определено четко, и оно не формальное. Это обязательные содоклады с правительством по бюджетной политике и по сводному докладу выполнения госпрограмм. И даже шире — каждое выступление министра в Госдуме или в Совете федерации теперь сопровождается докладом аудитора о деятельности ведомства. Больше того, в регламенте Госдумы указано: министр должен ответить на вопросы, которые связаны с ранее проведенными Счетной палатой проверками этого ведомства, а в заключении по докладу министра в парламенте, в решении Думы должны быть учтены замечания Счетной палаты.

Еще одна сфера — это заключения палаты на законопроекты. За прошлый год палата дала 1315 заключений на нормативно-правовые акты. Может быть, иногда ее предложения не были услышаны. Но в некоторых случаях идет кропотливая работа над поправками палаты к проектам.

В системе KPI, которую мы разрабатываем для оценки эффективности нашей стратегии, мы внесли пункт, связанный с эффективностью реализации наших рекомендаций и предложений. Мы сами хотим себя измерять по тому, услышаны мы или нет, наряду с тем как нас оценивают общество и бизнес.

Поэтому надеюсь, что нас будут слышать.

— Ваш предшественник на посту главы СП Татьяна Голикова де-факто совмещала работу руководителя палаты и неформального советника президента по экономическим вопросам. Вы в принципе можете делать то же самое, в том числе и превратить это в постоянный институт,— довольно логично, что глава СП постоянно участвует в президентских совещаниях, как и в правительственных. В этом есть необходимость?

— Мне кажется, что можно совмещать эти вещи. После предложения депутатов Госдумы (возглавить Счетную палату) я говорил с президентом в том числе по вопросам нашего будущего взаимодействия и возможности докладывать те выводы, которые мы будем готовить. Он дал понять, что хотел бы, чтобы до него такие выводы доходили системно и регулярно, в ходе личных встреч.

Потом мы более подробно с ним это обсуждали, он поддержал все стратегические цели, которые я поставил перед Счетной палатой.

— С вашей точки зрения, как будет реагировать новое правительство на объявленную стратегию СП — независимую оценку хода исполнения национальных проектов? В российской практике это выглядит очень необычно, внешняя оценка работы правительства выглядит очень резко.

— Я считаю, что это важнейшая функция Счетной палаты. В государстве нельзя что-то декларировать, делать, потом не сделать, замолчать и сказать: «А давайте теперь сделаем все по-другому» или даже «А давайте снова делать то же самое». Многие цели указов президента 2012 года не достигнуты. Сейчас новые цели в ряде случаев повторяют те же, что не были достигнуты. А иногда целевые показатели даже смягчены.

Общество должно видеть, что сделало правительство, министр, администрация. Голод на такого рода информацию есть у всех.

Это важная часть государственной информполитики в целом. Невозможна ситуация, когда сайты по президентским национальным проектам прекращают обновлять еще до того, как закончено их исполнение. А это считалось нормальным! На сегодняшний день до сих пор нет полной картины о выполнении указов президента и достижении целей предыдущего периода.

В ближайшие дни выйдет заключение Счетной палаты на выполнение сводного доклада о госпрограммах и об исполнении бюджета за 2017 год. Мы в этом документе откроем чуть более широкую, чем обычно, картину исполнения прежних целей, но все-таки это будет заключение на базе цифр правительства. Но в дальнейшем наша задача — вести независимый мониторинг всех целей и фактических результатов работы исполнительной власти.

В стране должен появиться источник такой информации кроме Росстата. И этот источник должен владеть дополнительными методиками оценки и объяснения. Он должен давать обзоры происходящего.

— То есть речь будет идти о постоянно действующем публичном потоке аналитической информации о работе госвласти?

— Как я представляю себе, это должны быть весьма подробные материалы, созданные с привлечением ученых, экспертов. У наших инспекторов есть компетенции в разных сферах, и пока наши возможности непосредственно привлекать экспертов в этих сферах ограниченны. Но в рамках «пилотов» к каждой проверке Счетной палаты мы намерены привлекать внешних специалистов. Нам нужен взвешенный взгляд со стороны. Мы уже уточнили регламент приглашения таких специалистов, процедуры, регламентировали их ответственность за результаты участия в проверках, то есть мы институциализируем этот механизм.

В ЦСР мы опубликовали больше 50 докладов. Теперь подобные аналитические доклады будет делать Счетная палата, опираясь на результаты проверок отраслей. Дополнительные данные палата имеет право запрашивать в органах власти без ограничений. Наши возможности, я полагаю, будут умножены на компетенцию, на возможность более широкого и перспективного взгляда. Будем говорить и про предстоящее развитие этих направлений, отраслей, компаний.

— Для этого, очевидно, нужна специализированная информационная машина, причем очень высокого качества,— это в органах власти удается нечасто. Когда ЦСР работал над проблемой дизайна органов власти с 2018 года, вы предполагали такую трансформацию Счетной палаты, которая сейчас описана в новой стратегии?

— Когда ЦСР обсуждал эти вопросы, мы специально не выделяли именно Счетную палату, а больше говорили об исполнительной власти. В исполнительной власти лежит ключ к ответам на все вопросы. Хочу, кстати, напомнить одну из работ ЦСР 2017 года — «Государство как платформа». Один из ее важных выводов: цифровизация власти в России невозможна без реинжиниринга функций власти и без переопределения ее полномочий. Во всяком случае, если мы занимаемся этой цифровизацией всерьез.

Цифровизация идет и шаг за шагом сама меняет практики госуправления. Сейчас нам, например, уже не нужно самим создавать электронный бюджет. Когда я уходил из Минфина, правительство утвердило наши предложения о создании системы электронного бюджета. Сегодня Счетная палата пользуется этим, по целому ряду показателей — по исполнению бюджета, по отклонениям от контрольных цифр — данные формируются автоматически. В этом смысле казначейство и Минфин — наши партнеры, у нас здесь полное взаимопонимание. Мы в ближайшее время предложим существенно нарастить возможности электронного бюджета.

То же самое касается Федеральной налоговой службы, Росреестра и Росимущества, еще ряда органов, у которых есть нужные нам базы данных,— с ними мы договорились шаг за шагом выстраивать отношения, позволяющие нам дополнять результаты проверок рядом материалов и делать дополнительные выводы о происходящем. На 90% мы опираемся на данные, которые формируются в министерствах и ведомствах.

Мы мониторим состояние информационных систем министерств и ведомств — одним из приятных открытий для меня было то, что палата имеет неограниченный доступ в информационный ресурс всех министерств. У нас есть все ключи. Но в ряде министерств информсистемы в младенческом состоянии. Несмотря на кампанию по цифровизации, иногда есть проблемы даже с настоящим электронным архивированием. До сих пор существуют ручные сдача и агрегация отчетов.

— В любом случае СП не будет иметь больше информации, чем есть у конкретного министерства.

— В этом смысле мы очень зависим от продвинутости министерств. Впрочем, у Счетной палаты есть право требовать определенного уровня представления данных, прописанное в законах, регламентах и соответствующих контрольных проектах. То есть мы имеем право требовать, чтобы министерские базы данных совершенствовались, становились понятными, доступными и достоверными.

— Описанная задача требует очень серьезной IT-команды. Вы будете искать ее на рынке или строить самостоятельно? Есть ли в бюджете СП деньги на такую команду?

— В СП уже сложилась команда, которая работает с электронными ресурсами и обследует базы данных. Но нужно сильно и быстро продвинуться вперед. В ближайшее время у нас появится выделенный руководитель «цифрового офиса», CDO, который будет отвечать именно за анализ баз данных, то есть их сопоставимость, используемость, востребованность этих данных в проверках.

Мы готовы работать и с альтернативными данными. Сама жизнь создает модели, в которых иногда данные государственных и коммерческих исследований бывают не менее актуальны, чем у Росстата. Так, работая с данными ФНС, Пенсионного фонда, мы можем лучше оценивать ситуацию по бедности населения, по уровню жизни, по спросу на рабочую силу.

— Второй вопрос из той же группы. СП не академический институт в сфере экономики, и вам нужна команда отраслевиков-экономистов. Как вы ее будете создавать, учитывая, что такого ресурса, как в ЦСР, у вас уже нет?

— Первый шаг, который мы сделаем уже на этой неделе,— создание нового подразделения департамента управления персоналом. Мы будем дообучать наших специалистов, набирать новых, формировать круг экспертов-партнеров. Мы уже связались с рядом институтов и убедились, что многие хотят работать с нами на общественных началах. Кому-то важно быть экспертом Счетной палаты. Нам, не скрою, на следующий год добавят ресурсов на такого рода консультационную работу. Это будет дешевле, чем работа ЦСР. Зарплаты в Счетной палате, кстати, не самые низкие — чуть выше среднего по министерствам, ближе к аппарату правительства.

— В целом никакой бюджет никогда не удовлетворит потребностей полностью. Если оценивать перспективу трех лет, насколько СП обеспечена ресурсам под новую стратегию? Семьдесят процентов — это верная оценка?

— Семьдесят процентов примерно есть.

— Исторически вам досталась достаточно сложная и необычная структура СП: 12 аудиторов, которых вы не назначаете, работающий с ними аппарат. Она требует некоторого приспособления под новые цели, и вы не можете полностью контролировать этот процесс. Это проблема, или у этого есть положительные стороны?

— У порядка назначения аудиторов Счетной палаты есть определенные преимущества. Аудиторы — ответственные люди, которые прошли полную школу власти. Здесь губернаторы, министры, заместители министров, председатели комитетов Госдумы, сенаторы. Сюда случайные люди не попадают, и, как на самом деле работает власть, им объяснять не нужно. Под их руководством — директора департаментов палаты. Это создает неплохие связки.

Вообще, все предложения, которые я делал по работе палаты, аудиторы приняли позитивно. Большинство говорит, что трансформация и развитие палаты давно назрели, это надо делать, они хотели бы участвовать в реализации этого проекта. Кстати, одна из управленческих идей, которую поддержали особенно хорошо и на которую мы рассчитываем,— вовлеченность в трансформацию всех сотрудников палаты. После стратегической сессии по целям Счетной палаты мы начали собирать конкретные проекты по изменению практик и технологий, с помощью которых могли бы реализовать новую стратегию палаты. За одну августовскую неделю 115 сотрудников подали 416 инициатив. Примерно через две недели мы будем иметь первый план всех изменений, преимущественно на три следующих года.

— Сейчас, когда стратегия СП объявлена, можно оценить, какие ее направления будут приоритетны на ближайшие годы и с какими есть уже сейчас очевидные проблемы?

— У Счетной палаты четыре направления работы: консалтинг правительства относительно видения развития страны, трендов, рисков, оценка конкретных программ, министерств и решений, открытость и продвижение всех типов открытых данных — и антикоррупционная деятельность.

Последняя сейчас существует лишь по факту: мы распоряжаемся материалами, которые представляют интерес для правоохранительной системы, но нет целенаправленной системы антикоррупционной деятельности палаты. Это единственные наши полномочия, которые в законодательстве прописаны плохо.

Я проанализировал нормативные акты, их исполнение, основания, на которых чиновников привлекают к ответственности, практику, тренды. Первое мое ощущение — примитивность подхода к коррупции как таковой. Кроме того, я могу предполагать, что не все так просто и с антикоррупционным запросом: кажется, общество по какой-то причине не хочет, чтобы какие-то вопросы вообще анализировались. В отношении чиновников — что хотите, в отношении остальных — нет.

Я последние два месяца набираю экспертов по этой теме. Эта сфера требует отдельного обсуждения, она очень сложная.

— СП как поставщик информации всегда непрямо, но отчетливо влияла на работу правоохранителей. Рассчитываете ли вы, что новая стратегия будет как-то изменять практику работы ваших партнеров в этих структурах?

— У Счетной палаты есть прямые соглашения со Следственным комитетом и с Генпрокуратурой о взаимодействии, эти соглашения хорошо работают. В основном это касается вопросов госфинансов и госимущества, точнее, даже федерального имущества.

Кроме того, мы хотим взаимодействовать более плотно с субъектами Российской Федерации, с сетью независимых контрольно-счетных органов регионов. Они независимы, они не находятся в вертикали с нами, но мы с ними взаимодействуем.

— В 2000-х годах существовали проекты объединения контрольных органов под эгидой Счетной палаты в единую управленческую вертикаль. Вы считаете эту идею обсуждаемой?

— Нет. Местные органы власти — тоже конституционные органы, они должны иметь собственные органы аудита. Такие органы зачастую не независимы, даже если они формально существуют при областных советах. Здесь мы рассчитываем продвигать стандарты независимости, и в этом мы найдем их поддержку. Мы хотим быть в определенном смысле регуляторами в части развития органов аудита. Мы не будем проверять за них расходы каких-то учреждений или работу их правительств, но мы будем настаивать на том, чтобы они работали в рамках определенных стандартов.

Кстати, Татьяна Алексеевна Голикова провела очень интересную работу, обратившись примерно к полусотне губернаторов с просьбой дать возможность Счетной палате проверить, как работают их органы публичного аудита,— полноту их работы, правила работы, стандарты. Согласились все, за исключением трех! Такая проверка проведена, мы анализируем результаты этой работы.

Но правоохранители не только госресурсами и госсферой занимаются. В этом смысле наше влияние и возможности для взаимного обучения в понимании определенных процессов, наверное, ограничены.

Если общество считает, что госресурсы разбазариваются и воруются, то из этого следует, что это недоработка и Счетной палаты. Значит, мы не смогли создать те институты контроля, как общественные, так и государственные, которые бы ограничивали воровство. Люди уверены, что воровство госфинансов широко распространено. Это мнение, к сожалению, оправданно.

Я могу долго объяснять, почему сложилось именно так, каких институтов, в том числе политических и национальных, не хватает для сдерживания воровства. Содействовать борьбе с коррупцией должно все: и свобода слова, и политическая конкуренция, и фактическая, реальная подотчетность органов власти своим избирателям. Да мы даже до сих пор не научились работать с ценами госконтрактов по-настоящему, хотя занимаемся этим 20 лет.

— Сфера, которая обычно ассоциируется и с коррупцией, и с запросами общества на результаты работы СП,— это государственные закупки. Если коротко, что вы намерены делать в этой сфере?

— Госзакупки — приоритет. Это самая сложная и самая коррупционная сфера. С точки зрения рискориентированного подхода в госуправлении — с этого надо начинать. Это понимание в Счетной палате уже есть, на стратегической сессии оно подтверждено. Пока я скажу, что у нас неплохо с открытостью данных о госзакупках, но плохо с системным анализом происходящего. Нужно, чтобы общество наконец увидело, кто, по какой цене и сколько в государстве закупает. Все эти общедоступные данные нужно обрабатывать, анализировать, делать современные приложения, которые облегчат даже простому человеку понимание того, что происходит. Этим мы начали заниматься, в том числе в Комитете гражданских инициатив, который способствует продвижению таких программ. Здесь мы сможем это делать просто профессионально, для общей пользы «пользуясь служебным положением».

— Последний вопрос. Все, что вы хотите сделать, невозможно только усилиями Счетной палаты, они будут осмысленны только при параллельном, независимом от ваших усилий, движении прежде всего исполнительной власти в сторону от модели, которая определяла множество трендов последних лет. Вы рассчитываете на то, что правительство будет это делать?

— Движение еще, на мой взгляд, не началось. Есть определенные шаги, но пока сверхробкие. За исключением пенсионной реформы. Я бы сказал, что пока их недостаточно, чтобы понимать, что и как пойдет дальше. Счетная палата будет помогать этому процессу.

Интервью подготовил Дмитрий БУТРИН