Оценка инфраструктурного плана на 6 трлн рублей вызвала спор в правительстве

Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на 6,35 трлн руб., который российское правительство утвердило в октябре прошлого года, по-прежнему вызывает внутренние разногласия: чиновники и эксперты правительства спорят о методике оценки экономического эффекта от масштабного строительства. РБК ознакомился с дискуссией Минэкономразвития и Аналитического центра (АЦ) при правительстве о применении методики. Ее содержание подтвердили три федеральных чиновника, представители МЭР и АЦ.

Что такое комплексный план модернизации инфраструктуры

Инфраструктурный план называют «тринадцатым нацпроектом» — в следующие шесть лет федеральный бюджет потратит на него свыше 3 трлн руб., еще 3,3 трлн руб. придутся на внебюджетные источники и регионы (58,7 млрд руб.). За счет плана правительство собирается выполнить цели из майского указа президента: развитие транспортных коридоров «Запад — Восток» и «Север — Юг», а также повышение уровня экономической связанности в России.

Развитие инфраструктуры — самый дорогой нацпроект, на него приходится четверть общих расходов, составляющих 25,7 трлн руб. до 2024 года. Его курирует вице-премьер Максим Акимов, а ответственным министром назначен глава Минтранса Евгений Дитрих.

Что критикуют аналитики при правительстве

Аналитический центр при правительстве не смог провести оценку социально-экономических эффектов объектов плана «по существу» по методике, предложенной Минэкономразвития. Для тестовых расчетов, как говорится в письмах АЦ в Минэкономразвития (переписка между министерством и аналитиками длится с декабря, РБК ознакомился с ее содержанием), было выбрано 12 проектов: пять автодорожных, три авиационных, два железнодорожных, по одному — реконструкции мостов и береговых сооружений; названия проектов не приводятся.

«Аналитический центр совместно с Минтрансом попытался провести апробацию и выявил ряд недоработок и рисков, о чем и указал в своем письме», — подтвердил РБК руководитель АЦ Владислав Онищенко. По его словам, «в правительстве уже назначены согласительные совещания по обсуждению вопроса применения методики Минэкономразвития».

• Чтобы провести тестовую оценку, экспертам нужны были данные от инициаторов проекта: стоимость товаров и услуг по разным видам деятельности, прогноз по налоговым отчислениям и по размеру предоставляемых госгарантий, прогнозы по интенсивности движения (по виду транспорта, который затрагивает проект), численности пассажиров, средней скорости движения до и после реализации проекта и т.д.
• Аналитический центр пишет, что для инициаторов проекта — агентств, служб Минтранса, компаний с госучастием, которые готовят предложения по инфраструктурным проектам, — это слишком сложная методика. Некоторые проекты включались в план на уровне идей, чтобы предусмотреть на них средства в бюджете, — по ним нет проектной документации, поэтому точный перечень заказываемых товаров и услуг еще не существует.
• Даже если бы эти данные и были, выполнить расчеты не удалось бы из-за отсутствия в открытом доступе прогнозных коэффициентов, требуемых для оценки, говорится в одном из писем АЦ в Минэкономразвития. При этом АЦ указывает, что в ответ на запросы центра министерство коэффициенты не представило.
• В открытом доступе есть данные для расчета денежного эффекта экономии времени в пути грузов и пассажиров. Однако их качество «вызывает вопросы», пишет АЦ: например, для разных проектов указывается разное количество пассажиров в автобусе (в среднем) — от 26 до 50. А для проекта реконструкции дороги Р-217 («Кавказ») прогнозируется непрерывный рост интенсивности движения с 2022 по 2050 год — без учета пропускной способности трассы.
• Для расчета времени, которое при реализации проектов будет сэкономлено при доставке грузов, нужен показатель средней стоимости перевозимого одним транспортным средством груза. Порядок, по которому он оценивается, должен утверждаться Минтрансом и МЭР, однако он до сих пор не утвержден.
• В методике также нужно учитывать «немонетизируемые социально-экономические эффекты» и влияние проектов на территориальное развитие, считает АЦ.

Что отвечает Минэкономразвития

• АЦ при правительстве не отметил «потребность» в предоставлении необходимых коэффициентов, а МЭР готово их предоставить, говорится в письме замминистра экономического развития Михаила Расстригина. Оно имеется в распоряжении РБК, пресс-служба министерства также подтвердила содержание дискуссии о методике оценки инфраструктурных объектов. «Запроса по коэффициентам в Минэкономразвития не поступало. Минэкономразвития получило запрос по данным, и они были предоставлены в срок», — сказал РБК директор департамента развития секторов экономики министерства Александр Киревнин.
• Часть замечаний МЭР уже учло в методике, следует из письма Расстригина, в ней скорректированы прогнозы по зарплатам и процентной ставке по кредитам, которые критиковал АЦ.
• Порядок анализа средней стоимости грузов не утвержден, но инициаторы пяти проектов (их список МЭР составило самостоятельно) смогли предоставить данные о ней, на основе которых министерство оценило экономию времени при грузоперевозках.
• Учет немонетизируемых факторов увеличит риски «усмотренческих решений» при выборе нацпроектов для реализации. При этом методика позволяет оценить влияние проектов на территориальное развитие через анализ эффектов от ускорения перевозок пассажиров и агломерационных эффектов, пишет Расстригин.

Как будут оцениваться инфраструктурные проекты

АЦ разработал свою методику, эта методика ранжирования проектов из инфраструктурного плана в конце января была утверждена на заседании правительственной комиссии по транспорту. Она предусматривает (.pdf) включение в федеральные проекты инфраструктурного плана двух видов объектов: проекты развития, которые напрямую помогают достижению целей из майского указа, и проекты жизнеобеспечения (социально значимые объекты).

• Оценка проводится в два этапа. Сначала при экспресс-анализе проектов объектам проставляются баллы по четырем группам критериев: вклад в достижение целей майского указа, влияние на достижение задач пространственного развития (максимальный балл присваивается объектам, которые вносят наибольший вклад в улучшение транспортной связанности), привлекательность для частных инвесторов, а также проработанность проектной документации и «наличие благоприятных административных условий». Кроме того, на второй этап автоматически проходят проекты дешевле 1,5 млрд руб., соответствующие хотя бы одному критерию, и объекты, для строительства которых не понадобятся средства федерального бюджета.
• На втором этапе проекты ранжируются на основе метода анализа затрат и выгод. При этом учитываются семь видов социально-экономических эффектов, которые определяются через специальные индикаторы (эффект для инвестиций, транспортного комплекса, агломераций, связности территорий и т.д.).
• Затем Российский фонд прямых инвестиций и ВЭБ должны будут оценить возможность привлечения внебюджетного финансирования, после чего группы объектов ранжируют по соотношению индекса экономических эффектов и величины требуемой государственной поддержки. На основе этого и принимается решение о финансировании проектов. При этом не будут конкурировать между собой объекты разных видов транспорта (например, железнодорожный и авиационный). Мероприятия плана могут корректироваться по ходу их исполнения.

Как это скажется на плане

• «Правительство находится в процессе разработки методики оценки эффективности проектов инфраструктурного плана; пока консенсус не достигнут. На финансирование и текущую работу эта работа влиять не будет и не должна», — сказал РБК федеральный чиновник. Методику решили доработать в начале февраля, уточнил он, заниматься этим будут Минтранс и Минэкономразвития. Власти хотят создать единый стандарт оценки социально-экономических эффектов — сейчас все оценивают их по-разному, отметил еще один федеральный чиновник.
• Пока экономический эффект инфраструктурных проектов оценивается, реализация начатых или уже начинающихся проектов останавливаться не должна, говорится в протоколе совещания о документе, которое в конце января прошло у первого вице-премьера, министра финансов Антона Силуанова. Минфин не ответил на запрос РБК. В будущем на основании методики будут приниматься решения о включении того или иного объекта в комплексный план.

Антон ФЕЙНБЕРГ