МВФ порекомендовал России раскрыть сводные финансы 30 тыс. госкомпаний

Международный валютный фонд (МВФ) рекомендует российским властям обязать все государственные предприятия публиковать ежегодные финансовые отчеты, а также включать их агрегированные показатели в сводную бюджетную отчетность. Это одна из десяти рекомендаций, адресованных России в докладе фонда о финансовой прозрачности бюджетной политики, эффективности правительства и снижения уязвимости от коррупции (*.pdf). Сейчас данные более 30 тыс. российских госпредприятий (state-owned enterprises, SOE) остаются за рамками консолидированного бюджета государства, а многие из них не публикуют аудированную отчетность, констатирует МВФ.

Оценки количества госпредприятий в России расходятся. По данным Росстата на 1 января 2019 года, в стране 59,6 тыс. хозяйствующих субъектов в госсобственности. Они, с одной стороны, делятся на коммерческие компании и предприятия (около 5,7 тыс.) и государственные учреждения (около 53 тыс.). С другой стороны, их можно разделить на находящиеся в федеральной собственности (17,4 тыс.) и в региональной (около 42 тыс.). Количество акционерных обществ и унитарных предприятий, находящихся в федеральной собственности, составляет около 2 тыс.

В целом МВФ ранее оценивал вклад госсектора в российский ВВП в 33%. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) заявляла о 70-процентной доле госсектора.

Среди других рекомендаций МВФ — составление 50-летнего бюджетного и макроэкономического прогноза и укрепление институциональной независимости Росстата от органов исполнительной власти. Также фонд отмечает слабое информирование о долгосрочных обязательствах государства в рамках государственно-частных партнерств (ГЧП), коих насчитывается порядка 2,5 тыс. Общая стоимость ГЧП-проектов оценивается МВФ в 2,2% ВВП в 2017 году. МВФ рекомендует публиковать ежегодные оценки таких обязательств.

Большинство предложенных МВФ мер по повышению бюджетной прозрачности уже реализуются, заверила РБК пресс-служба Минфина. «Уже принята и реализуется «дорожная карта», которая предусматривает переход на методологию формирования статистики госфинансов с учетом показателей финансового результата государственных корпораций», — сообщили в министерстве. По данным МВФ, Минфин планирует составить статистику по финансам госкорпораций на консолидированной основе к началу 2020 года.

Сейчас в России шесть госкорпораций, крупнейшие — это ВЭБ.РФ, «Ростех», «Росатом», «Роскосмос». Агентство S&P Global Ratings недавно назвало ВЭБ «квазибюджетным подразделением» правительства. Минфин не объясняет, почему решено включить в состав бюджетной отчетности только госкорпорации.

Госкомпании и госпредприятия

Данные МВФ о количестве государственных компаний выглядят завышенными, считает директор Института стратегического анализа компании ФБК Grant Thornton Игорь Николаев. «Госпредприятие — это лишь форма собственности. Они могут вести коммерческую деятельность, а могут участвовать в тендерах на госзаказ. На мой взгляд, эта рекомендация МВФ заслуживает того, чтобы ее изучить, но не так все бесспорно», — сказал он.

Николаев подчеркнул, что следует разделять разные виды государственных предприятий. Эксперт предположил, что МВФ мог включить в эту категорию и муниципальные предприятия.

Согласно данным Росстата, на начало 2019 года в России действовало 1084 акционерных общества с акциями в федеральной собственности. Количество ГУПов в федеральной собственности составляло 821. А совокупная прибыль по двум этим категориям госпредприятий за 2018 год составила около 1,88 трлн руб., или 9,7% доходов федерального бюджета.

Растущая прозрачность бюджета

Россия была одной из первых стран, которая добровольно получила оценку открытости бюджета от МВФ — в 2014 году, когда проводилось первое такое исследование, Россия по прозрачности бюджетной политики заняла лидирующие позиции среди развивающихся рынков.

С тех пор российские власти добились значительного прогресса в повышении фискальной прозрачности, отмечают в МВФ. По результатам нового анализа, проведенного в этом году, Россия по степени бюджетной открытости находится выше «середняков» из числа развитых стран Европы — чуть хуже Великобритании и немного лучше Португалии, Ирландии, Австрии.

• Российская бюджетная отчетность стала более полной с ежегодной публикацией детализированной оценки налоговых расходов (налоговых льгот) и классификацией бюджетных расходов в разрезе госпрограмм, считает МВФ.
• Были опубликованы первые официальные оценки нефтегазовых запасов в рублевом эквиваленте.
• Фискальная политика стала более доступной для общества, после того как Минфин стал публиковать «Бюджет для граждан», содержащий бюджетные показатели и отчетность в адаптированной для неспециалистов форме. Кроме того, более половины регионов страны подключились к развитию инициативного бюджетирования (при котором граждане напрямую могут влиять на расходование определенной части местных бюджетов).
• Помимо этого МВФ отмечает публикацию Минфином долгосрочного бюджетного прогноза до 2036 года.

Прозрачность бюджетной политики в целом положительно сказывается на эффективности управления государственными доходами и стоимости госзаимствований, а также снижает возможности для коррупции, подчеркивается в материалах МВФ. В пресс-службе Минфина пообещали, что ведомство будет «и в дальнейшем работать над повышением бюджетной прозрачности, совершенствованием бюджетного процесса».

Непрозрачные нацпроекты и секретные расходы

Среди аспектов бюджетной политики, которые требуют повышения открытости, МВФ выделяет непрозрачность расходов на реализацию национальных проектов и большую долю засекреченных статей федерального бюджета. Доля закрытых бюджетных расходов на национальную оборону и безопасность выросла с 10% в 2010 году до 17% в 2018 году, указывает фонд.

По мнению Игоря Николаева, рекомендация снизить долю засекреченных расходов абсолютно справедлива. «Тенденция, которая у нас есть, засекречивается всё и вся. Это явно тенденция нехорошая, неправильная, потому что автоматически эти расходы становятся непрозрачными», — подчеркнул он.

В пресс-службе Минфина просьбу прокомментировать рекомендацию МВФ о снижении доли секретных расходов оставили без ответа.

На реализацию нацпроектов в бюджете отводится порядка 10%, отмечает МВФ. При этом разрешены неограниченные переносы средств между проектами без дополнительных согласований. В июне правительство решило исключить из паспортов нацпроектов информацию о промежуточных результатах входящих в них федеральных проектов в разбивке по годам и, соответственно, информацию о бюджетных ассигнованиях в разрезе федеральных проектов.

РБК ранее также обращал внимание на то, что оперативный контроль за финансовым исполнением нацпроектов на сегодняшний день не полностью доступен общественности. Ежемесячная информация о кассовом исполнении нацпроектов не публикуется на сайтах Минфина, Счетной палаты, Едином портале бюджетной системы и портале нацпроектов.

МВФ полагает, что правительству России следует вернуться к промежуточным внутригодовым оценкам расходования бюджетных средств на реализацию нацпроектов.

В пресс-службе Минфина пояснили, что возможность при необходимости перераспределять расходы в рамках нацпроектов без внесения изменений в закон о бюджете нужна, «чтобы более эффективно распоряжаться ресурсами и обеспечить достижение целей и задач, определенных в нацпроектах». Однако это не отменяет парламентский контроль, так как «все корректировки обязательно должны быть рассмотрены в рамках трехсторонней комиссии, в которую в том числе входят представители Госдумы и Совета Федерации», подчеркивают в ведомстве.

Прогноз на 50 лет и инвестиции из ФНБ

Еще одна рекомендация МВФ — публикация каждые три года отчета о бюджетных рисках и подготовка 50-летнего бюджетного прогноза с учетом различных сценариев динамики цен на нефть и других макропараметров. Кроме того, фонд предписывает приводить сопоставления между официальными финансовыми прогнозами и прогнозами независимых структур с объяснением их расхождений.

По информации МВФ, правительство действительно планирует расширить горизонт планирования для долгосрочных макроэкономических и бюджетных прогнозов за пределы 17-летнего периода, который используется сейчас, и включить в прогноз более детализированные бюджетные риски.

«Оценка бюджетных рисков уже осуществляется в рамках бюджетного прогноза, который актуализируется Минфином России ежегодно», — прокомментировали данные рекомендации МВФ в пресс-службе Минфина.

В 2015 году Общественный совет при Минфине подготовил и опубликовал доклад об оценке бюджетных рисков. Инициатором прогноза выступил Минфин, сообщил РБК руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич, возглавлявший тогда рабочую группу по оценке бюджетных рисков. «Сейчас Минфин собирается сам делать это регулярно, кажется, в рамках долгосрочного бюджетного планирования», — сказал он.

Предложение делать 50-летние бюджетные прогнозы Гурвич расценивает скептически. «Думаю, это трудно будет сделать без макроэкономического прогноза. Не думаю, что Министерство экономики будет сразу готово сделать на 50 лет прогноз», — пояснил он.

Что касается использования средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), то МВФ советует прекратить внебюджетные инвестиции из ФНБ во внутреннюю экономику, в прошлом направлявшиеся на докапитализацию банков, инфраструктурные проекты и субсидирование кредитов малому и среднему бизнесу.

Минфин сейчас прорабатывает вопрос инвестирования средств ФНБ после достижения ликвидной частью фонда планки 7% ВВП, «чтобы при этом не расшатать макроэкономическую стабильность, которой удалось достичь за последние годы». «Мы исходим из того, что нужно сформулировать комплексный подход к инвестированию средств ФНБ в проекты, чтобы не принимать решения по каждому проекту в отдельности», — пояснили в пресс-службе ведомства.

Независимость Росстата

Сейчас ответственность за ведение данных по бюджету возложена на Федеральное казначейство, подведомственное Минфину. Но МВФ выступает за передачу этих полномочий независимому от Минфина органу.

Так, МВФ рекомендует «укреплять институциональную независимость Росстата» и наделить его полномочиями публиковать бюджетную статистику независимо от правительства.

Предложения сделать Росстат независимой структурой звучат периодически. В июне глава Счетной палаты Алексей Кудрин предложил вывести Росстат из подчинения Минэкономразвития, так как, по его мнению, в их работе возможен конфликт интересов. Росстат находится в ведении Минэкономразвития с 2017 года. До этого он подчинялся напрямую правительству, а в период с 2008 по 2012 год — Минэкономразвития.

Первый вице-премьер, министр финансов Антон Силуанов в июле подчеркнул, что Росстат «всегда был и остается независимым ведомством», независимо от подчинения.

В пресс-службе Минфина не прокомментировали рекомендации МВФ относительно Росстата.

Анна ГАЛЬЧЕВА