Российская газета: Глава Счетной палаты Татьяна Голикова — о налогах, непопулярных идеях и повышении зарплат бюджетников

Налоги станут темой номер один в ближайшие дни. К маю готовится программа структурных реформ до 2025 года, а на нее нужны деньги. Обязать всех работников самим делать взносы со своих зарплат в пенсионный, медицинский и социальный страховые фонды, частично освободив от этого работодателей? Глава Счетной палаты Татьяна Голикова уверена, что без ответа на этот вопрос даже не стоит обсуждать другие идеи, в том числе и введение налога на богатых.

Об этом она рассказала на "Деловом завтраке" в "Российской газете". А также о том, в чем смысл обязательного медицинского страхования, если оно не гарантирует бесплатных услуг, и что не так с качеством государственного управления.

- Татьяна Алексеевна, можете дать прогноз развития экономики? Нас ждет тяжелый год?

- Мы вполне благоприятно вошли в 2017 год. Понятно, что благополучие держится на позитивном нефтяном тренде, и от этого в бюджете дополнительные доходы. Так что вполне можно ожидать более высоких темпов роста, чем в 2016 или в 2015 году.

На вторую половину года запланировано повышение зарплаты бюджетникам в соответствии с указами президента. Значит нужно так равномерно распределить расходы, чтобы это не стало угрозой для увеличения инфляции.

Думаю, первое полугодие можно жить спокойно, исполнять бюджет. На мой взгляд, правильней будет дополнительных расходов не производить. Воздержаться и от трат резервов.

В 2017 году при цене 40 долларов за баррель законом о бюджете предполагается полное использование средств Резервного фонда и распечатывание на 670 миллиардов Фонда национального благосостояния. Если бы мы отказались хотя бы от распечатывания ФНБ и чуть-чуть сохранили Резервный фонд в условиях складывающейся цены на нефть и дополнительных доходов, это было бы правильное решение.

Если ситуация будет складываться благополучно, то по итогам I полугодия есть смысл задуматься и о частичном возобновлении бюджетного правила в 2017 году.

- На какой случай предлагаете сохранять резервы?

- Они нам понадобятся на программу структурных реформ. В стране есть достаточно большие объемы неизрасходованных в предыдущие периоды бюджетных ресурсов, которые были перечислены из бюджета, но пока еще свой вклад в экономику не привнесли.

Продать нельзя

- Сейчас готовится заседание Госсовета по приватизации. Какой, на ваш взгляд, она должна быть? Мы знаем, что прогнозный план приватизации исполнялся достаточно странно.

- Вообще не исполнялся. У приватизации две глобальных цели. Первая - фискальная, то есть поступления от приватизации - источник финансирования дефицита бюджета, и вторая - "освободительная": государство должно обладать ровно таким объемом имущества, которое необходимо для выполнения его публичных функций, а от лишнего избавляться. К сожалению, вторая тема должного развития пока не получила.

- Почему?

- В России есть так называемая большая и малая приватизация.

Большая, например, прошла в 2016 году, потому что это было необходимо для пополнения бюджета, в ином случае, наверное, с этими продажами можно было бы повременить.

Малая приватизация практически не проходит на должном уровне, как правило, скромные объемы, потому что федеральные органы государственной власти, обладая значительными объемами имущества, с большим нежеланием расстаются с собственностью на своем балансе.

Вы отлично помните, было принято решение, что федеральные унитарные предприятия (ФГУПы ) прекращают свое существование с 1 января 2018 года.

Результаты выборочных проверок свидетельствуют о том, что права ФГУПов не зарегистрированы на треть закрепленных за ними объектов недвижимого имущества и на большинство используемых ими земельных участков. То есть по-прежнему в этой части остаются низкие темпы приватизации.

Самый простой способ, который избирается федеральными органами в отношении ФГУПов, - преобразовать их в государственные, автономные или казенные учреждения. Мало того, что это в ряде случаев неэффективное имущество, так государство еще и дополнительные расходы берет на себя.

Очень тяжело достучаться до федеральных органов власти по этому поводу. Полагаю, что дата будет перенесена с 1 января 2018 года. Хотя это, на мой взгляд, не по-государственному.

Налог на богатых или пособие по бедности

- Почти 80 процентов льготников, которым сегодня положены лекарства, выбирают вместо них деньги. Вы заявляли о дополнительных мерах поддержки граждан, которые находятся за чертой бедности. Что это за меры?

- То, что большинство льготников выбирают деньги, - однозначно плохой выбор. Нуждаемость - либо купить продукты, либо лекарства - превалирует над здоровьем. Количество граждан, которые сегодня находятся за чертой бедности, пока, к сожалению, не уменьшается.

Для того чтобы определиться с дополнительной помощью, нам четко нужно знать, в отношении каких категорий граждан мы ее выстраиваем.

В этом году мы проведем в регионах отдельную проверку по обеспечению населения лекарствами, проанализируем решения местных властей в этой сфере. Отдельно посмотрим и на ситуацию с льготниками.

- Что именно хотите уточнить?

- К сожалению, регионы зачастую не знают точного числа своих льготников. А необходимо четкое понимание, в отношении каких категорий и с какой степенью льготирования создавать систему обеспечения лекарствами, добиваться реализации лекарств по доступным ценам через аптеки.

Отсутствие достоверных данных по отдельным регионам страны не позволяет выстроить целостную систему адресной поддержки граждан в этом направлении. Решение о ее создании принято еще год назад.

- В минфине высказываются либо за пособия по нуждаемости для бедных, либо за сокращение льготных категорий. Какой может быть поворот?

- Вы знаете, иногда акцентирование минфином непопулярных идей заставляет остальных ответственных руководителей задумываться над необходимостью принимать решения.

- Как вы относитесь к налогу на богатство? Информация о том, что 8 миллиардеров владеют 50 процентами всех богатств мира, взбудоражила Интернет. Россия с Украиной в пересчете на душу населения первые по количеству миллиардеров.

- К этой теме много раз подходили, предлагали разные варианты. В итоге это пока ничем не заканчивалось.

Но если мы собираемся делать к маю 2017 года программу структурных реформ до 2025 года, то налоговые темы придется обсуждать в числе первых. Программа должна иметь под собой надлежащее финансовое обеспечение.

Трудно оценить перспективу налога на богатых. Мы ведь избегаем темы соплатежей населения на пенсионное, медицинское и социальное страхование. А они с налоговой нагрузкой очень тесно увязаны. Когда, например, начинаем обсуждать тему прогрессивной шкалы подоходного налога, сохранения на прежнем уровне или повышения его ставки в 13 процентов, то забываем, что возможные соплатежи населения - это фактически увеличение обложения граждан, но в другой форме.

Прежде чем модернизировать систему налогообложения с точки зрения совокупной налоговой нагрузки, надо определиться - у нас работник будет осуществлять какие-либо соплатежи или нет? Если да, то это уже станет дополнением к действующему подоходному налогу.

- Татьяна Алексеевна, вы сказали, что повышение пенсионного возраста - это всего лишь один из элементов возможной настройки пенсионной системы. А остальные элементы?

- Дело, прямо скажем, не столько в повышении пенсионного возраста - это даст краткосрочный эффект - а в существующей модели налогообложения фонда оплаты труда предприятий, в размере страховых взносов, которые сегодня отчисляют работодатели за своих работников. Это касается пенсий, системы социального и обязательного медицинского страхования. Я по-прежнему считаю, что резервы пополнения бюджетов без увеличения налоговой нагрузки есть.

Никто пока не сказал, по какому пути пойдет пенсионная система. Если мы ограничим налогообложение фонда оплаты труда и установим, что до определенного порога платит работодатель, а сверх него работодатель и работник - например, в корпоративную пенсионную систему - это один из путей. Мы начинали это обсуждать в 2011-2012 годах. Такой путь мог бы быть частичной альтернативой накопительной части пенсии.

Дамоклов меч ОМС

- А если говорить о реформе системы обязательного медицинского страхования?

- Здесь дамокловым мечом висит тема страхования неработающих граждан. По закону за них платит бюджет региона. А сколько в регионах неработающих?

В бюджет Федерального фонда ОМС закладывается численность неработающих в количестве 85,3 млн человек, из них (ориентировочно): 29,5 миллиона детей в возрасте до 17 лет, 27,5 миллиона неработающих пенсионеров, 7 миллионов студентов, 2,7 миллиона занятых уходом за нетрудоспособными или ребенком до 3 лет, остальные категории включают военнослужащих и приравненных к ним лиц, неработающих трудоспособного возраста и самозанятых, а также сезонных работников.

Если с военнослужащими все урегулировано законодательно, - за помощь им платит федеральный бюджет, то по остальным категориям нужно серьезно разбираться. Взнос всех бюджетов регионов за неработающее население в 2012 году составлял 298,86 миллиарда рублей, в 2017 году - это уже 618,66 миллиарда рублей, то есть увеличился в 2,07 раза и составил 6,2 процента расходной части консолидированных бюджетов регионов. Это очень значительная цифра. И она завышена. Пока в этом направлении не предпринимается серьезных шагов.

Одновременно над регионами довлеет другая проблема - территориальная - несбалансированная программа госгарантий по бесплатному оказанию медицинской помощи. Это значит, что регионы недофинансируют те обязательства, которые за ними закреплены. Как следствие, - сокращают объемы медицинской помощи. Программа государственных гарантий в регионах по 2016 году (предварительные данные) на 125 миллиардов рублей была не сбалансирована.

Если бы у губернаторов были правовые рычаги посчитать свое неработающее население, как положено, то они сэкономили бы на этом дополнительные ресурсы и тем самым перенаправили их на сбалансированность программы государственных гарантий. Мы совместно с налоговой службой прикидывали - а сколько регионы переплачивают за неработающее население? 47 миллиардов рублей в масштабах страны. И это сумма ориентировочная. В том числе поэтому я считаю, что начинать модернизацию налоговой системы надо с системы социального страхования. До тех пор, пока мы не определимся, кто страхуется, как, по каким ставкам, двигаться дальше - очень сложно. Снова будем сталкиваться с проблемой несбалансированности.

- Татьяна Алексеевна, в чем смысл обязательного медицинского страхования (ОМС), которое сегодня не гарантирует бесплатных услуг? Мы все ходим в поликлиники. И там нам говорят, мол, этот анализ в рамках ОМС, а за другой платите сами.

- Наверное, ничего нового не скажу. В законе об ОМС все прописано. Должны были быть выпущены нормативные документы, в которых четко говорится, что бесплатно, что - платно. Сегодня такое разграничение до конца не осуществлено: нормативная база в этой части не достроена. Поэтому действует "усмотренческий" принцип. В законе написано, что страховые медицинские организации осуществляют контроль за оказанием медицинской помощи на основе стандартов медпомощи и клинических протоколов. Стандарты и клинические протоколы сегодня действуют не на все виды заболеваний. Тогда возникает вопрос: на каком основании страховые медицинские организации принимают решения штрафовать медицинские учреждения, в ряде случаев необоснованно лишают их денег на лечение пациентов? Наши проверки показывают, что страховые медицинские организации остаются проводниками государственных финансов и плюс еще на этом сами зарабатывают.

Когда принимался закон об ОМС, был профессиональный спор: сохранять в системе ОМС два института - территориальные фонды ОМС и страховые медорганизации? Приняли решение, чтобы не ломать систему, сохранить и тех и других и через несколько лет оценить их эффективность. Мне кажется, это время настало. Это один из элементов реформирования социального страхования.

Недавно в рамках коллегии Счетной палаты с участием контрольно-счетных органов регионов и руководителей территориальных фондов ОМС мы задали последним простой вопрос: "Если страховые медицинские организации уйдут с региональных рынков, в состоянии ли они взять на себя их функции?" - все в один голос сказали: "Да".

- Страховщики в начале этого года развернули бурную деятельность - смс-информирование граждан о необходимости проходить диспансеризацию. И на эти цели собираются потратить 73 миллиона рублей.

- Вы сами в это верите, что можно "эсэмэсками", особенно живущих в сельской местности, информировать?

Мы с вами можем обсудить ситуацию в каждой социально-чувствительной сфере, все основные имеющиеся проблемы. В своей работе мы исходим в первую очередь из того, что наша задача - не наказать, это компетенция других органов власти. Наша задача выявить болевые точки, информировать об этом правительство, обе палаты парламента, регионы, чтобы это исправить в дальнейшем.

Доноры против реципиентов

Губернаторы богатых регионов-доноров в последнее время неожиданно заговорили о том, что им ни полномочий, ни денег не хватает, и как выразился губернатор Калужской области Артамонов, быть донором почетно, но невыгодно.

- С вашей точки зрения, как эти межбюджетные отношения должны быть перестроены? В чем правда, на ваш взгляд?

- Тема сложнейшая, предопределяется высоким уровнем дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности по регионам, разными климато-географическими условиями, обеспеченностью природными ресурсами. Так что выстроить стопроцентно отвечающую всем интересам систему межбюджетных отношений, конечно, очень трудно. Понятно, что регионы-доноры недовольны. Но мы же не хотим повышать налоговую нагрузку в стране.

Мы долго думали с коллегами - я в нескольких десятках совещаний также принимала участие - над модернизацией межбюджетных отношений - радикально их менять или нет.

Сложно сразу перевернуть привычные, сложившиеся отношения регионов с Центром.

Поэтому сделали первый шаг. С 1 января 2017 года по 1 марта 2017 года начато подписание соглашений минфином с субъектами Российской Федерации, которые получают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в обмен на обязательства по развитию своих территорий. В соглашениях прописан целый набор обязательств. По итогам года правительство оценит, насколько эффективно отработала исполнительная власть региона . Это своего рода лакмусовая бумажка на качество государственного управления.

- А что не так с качеством госуправления? Приведите пример?

- К сожалению, у нас есть негативные примеры. По отставкам и уголовным делам в отношении губернаторов вы можете за этим следить.

Но есть общая для всех повестка дня - эффективного использования ресурсов. Кто-то активно занимается этой проблемой. Кто-то - нет.

Причем это даже по служебной переписке можно заметить. Счетная палата направляет предписание в регион. В регионе отвечают: "По вашему предписанию департамент образования (здравоохранения) подготовил нормативный акт, внес на согласование в региональный минфин, тот не согласовал".

Нас вообще это не интересует, какое подразделение внутри областного или краевого правительства что-то кому-то не согласовало. Есть закон, за его исполнение отвечает губернатор, председатель правительства от исполнительной власти региона.

В некоторых регионах мы видим уход от ответственности, нежелание решать сложные проблемы, которые решать нужно, которыми надо конкретно заниматься.

Счетная палата не карает

- В 1722 году Петр I создал в России ревизион-контору, которая не только заведовала счетами доходов и расходов государства, но и судила лиц, изобличенных в злоупотреблениях. Сейчас Счетная палата не является карательным органом. Может быть, - зря?

- Вы знаете, в мире у подобных органов разный функционал. Одни наделены судебными полномочиями, другие - нет. В Португалии Суд счетов - высшая судебная инстанция.Есть Счетный суд Франции, в составе которого действует прокуратура. В России конституционно по-другому устроено. При этом выстроена логичная, я бы сказала, очень жесткая система государственного финансового контроля. Это проверки, представления, предписания, административные штрафы, решения по которым принимает суд.

Если предписание не выполнено, то коллегия Счетной палаты обращается в Думу о приостановлении финансовых операций учреждения или предприятия. Пока за три года действия закона прецедентов не было. Нам бы не хотелось прибегать к такой норме, потому что население не виновато в том, что есть нерадивые управленцы.

- Наводить порядок - такая неблагодарная тема, позитива добавляется немного.

- В этом году вполне можно ожидать более высоких темпов роста экономики, чем в 2015 - 2016 годах.

Резонансные проверки Счетной Палаты

Детские сады. Счетная палата выяснила, что задача по стопроцентной доступности дошкольного образования, поставленная в указе президента Владимира Путина, в полном объеме не выполнена. Сокращение очереди в детские сады в ряде регионов достигалось, в том числе, за счет увеличения наполняемости групп. На 1 ноября 2016 года очередность увеличилась почти на 65 тысяч, в очереди находится более 391 тысяча детей до трех лет.

Цены. Аудиторы выявили случаи необоснованного увеличения стоимости молока в России. Путь от производителя в продажу добавлял к его цене более 100 процентов. Средняя выручка производителя сырого молока, получающего господдержку, составила около 21 рубля за литр, при этом розничная цена молока (2,5-3,2% жирности) в среднем составила 47 рублей за литр.

Жилье. Как выяснилось, за девять месяцев в России расселили менее 34 процентов аварийных домов из тех, что были запланированы на 2016 год. Общий остаток аварийного жилья, подлежащий расселению в срок до 1 сентября 2017 года, составляет более 5 миллионов квадратных метров.

Наиболее критическая ситуация сложилась в Карелии, Дагестане Амурской и Саратовской областях, Тыве.

Деньги. Масштаб незаконного вывода капитала через фиктивные экспортно-импортные операции в 2013-2015 годах составил 1,2 триллиона рублей. Действующее законодательство не обеспечивает полноценного валютного контроля, зафиксировали в Счетной палате. Уголовный кодекс Российской Федерации за вывоз капитала по фиктивным сделкам предусматривает штрафв размере 200-500 тысяч рублей. Это очень мало. "Такие суммы штрафа, сделали вывод аудиторы, не компенсируют последствий вредных деяний, так как не увязаны с суммами допущенных правонарушений".

Банки. Доля первых пяти банков в активах финансовой системы страны в период реализации Стратегии развития банковского сектора до 2015 года увеличилась с 47,9 до 56 процентов, а количество кредитных организаций, на которые приходится 80 процентов активов банковской системы, уменьшилось с 29 до 25. По мнению аудиторов, такая ситуация может свидетельствовать о снижении уровня конкуренции в секторе банковских услуг с ухудшением позиций региональных банков.

Госзакупки. В 2016 году в системе государственных закупок сохранились те же недостатки, которые отмечались по итогам предыдущего года. Отсутствуют нормативы цены и количества предметов закупок, отмечается значительный разброс цен на одноименные товары. Так, предельная стоимость ноутбука для руководителя варьируется от 25 тысяч рублей (Росфинмониторинг) до 173 тысяч рублей (Ростехнадзор), принтер для руководителя - от 8 тысяч рублей (ФССП России) до 500 тысяч рублей (Спецстрой России), кресло руководителя - от 15 тысяч рублей (Росводресурсы) до 150 тысяч рублей (Росрыболовство).

Как снизить цены на лекарства

- Ваши аудиторы приводили примеры, когда в соседних регионах цены на одно и то же лекарство в 3-4 раза разнятся. Как изменить ситуацию?

- Первое. Регистрацию цен на жизненно важные препараты (ЖНВЛП) впервые провели в 2008 году. Это был кризис, цены резко пошли в гору, наш рынок, к сожалению, был на 90 процентов зависим от импорта.

И поэтому цены регистрировали, основываясь на ценах на импортные препараты с учетом проводимых закупок. Я считаю, что на тот момент нам удалось несколько сдержать рост цен. Была объявлена программа развития отечественной фармацевтической медицинской промышленности, которую реализовывает минпромторг.

В три-четыре раза иногда различаются цены на одно и то же лекарство в соседних регионах России

Надо объективно признать, что по многим направлениям есть очень серьезные продвижения. У нас, действительно появились менее дорогие качественные отечественные аналоги.

Поэтому вполне можно пойти по пути пересмотра тех цен, которые были зарегистрированы ранее. Это первое дало бы экономию для бюджетов всех уровней и для населения.

Второе. Создание системы персонифицированного учета граждан, имеющих право на получение льготного лекарственного обеспечения в соответствии с законодательством. По информации, представленной нам регионами, в подавляющем большинстве (72 региона) продолжается работа по созданию и внедрению программных продуктов. 10 регионов заявили о создании таких систем.

Третье. Если на федеральном уровне при госзакупках лекарств руководствуются все-таки утвержденным перечнем ЖНВЛП и зарегистрированными ценами, то в регионах за счет государственных ресурсов закупается достаточно большое количество препаратов, которые в ЖНВЛП не входят. Речь идет о формировании перечня лекарственных препаратов, предоставляемых региональным льготникам (амбулаторно) бесплатно или со скидкой 50%. Такой перечь ежегодно утверждается в рамках территориальных программ госгарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Сейчас он не привязан к перечню ЖНВЛП и значительно различается по регионам в ассортименте и количестве лекарственных препаратов. К сожалению, некоторые регионы, пользуясь нормативными пробелами, не стремятся сокращать коммерческую составляющую в своих перечнях. Очевидна необходимость жесткого нормативного регулирования формирования региональных перечней лекарственных препаратов.

- Как объясняют расхождения?

- Аргументы не выдерживают критики. Например, отдельные регионы в ответах нам пишут, что норматив процентного содержания препаратов, включенных в перечень ЖНВЛП, в перечне для бесплатного или льготного отпуска нормативными документами не установлен.

Но ведь для этого даже не нужно федерального регулирования. Речь идет о максимально эффективном использовании бюджетных средств и обеспечении большого количества нуждающихся граждан доступными лекарственными препаратами.

- Как все же удешевить лекарства в рознице?

- Конечно, мы должны продолжать программы импортозамещения. В конце концов не мешали бы и отдельные элементы протекционистской политики в отношении лекарств, которые мы не производим и не планируем производить, с тем, чтобы обеспечить режим благоприятствования для будущих поставок. Послабления найдут свое отражение в снижении цены. Чтобы создать надежную систему лекарственного обеспечения, без решения перечисленных выше проблем не обойтись. Невозможно будет начать и пилотный проект по лекарственному страхованию.

У нас слишком разные цены в разных регионах страны, разные перечни льготных лекарств. Человек, переезжая из одного региона в другой, может оказаться не льготником, не получить привычных ему бесплатных лекарств. Наибольшее одинаковое присутствие по территории всей страны, к счастью, имеют препараты для лечения сахарного диабета.

Что касается онкологии? Тяжеленная тема. Огромная проблема для регионов и больных.

Беседовала Татьяна ЗЫКОВА